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各區(qū)、市人民政府,青島西海岸新區(qū)管委，市政府各部門，市直各單位:
《青島市深化零基預算改革方案》已經(jīng)市委、市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
青島市人民政府辦公廳
2025年12月25日
（此件公開發(fā)布）
青島市深化零基預算改革方案
為貫徹落實黨中央、國務院關于深化零基預算改革的有關決策部署，按照《山東省深化零基預算改革方案》要求，加快健全現(xiàn)代預算制度，深入推進財政科學管理，提高財政資源配置效率，增強重大戰(zhàn)略保障能力，結合我市實際，制定本方案。
一、總體目標
以零基預算理念為引導，堅持應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預算管理科學化水平。2025年至2026年，市本級和部分區(qū)（市）開展零基預算改革試點；2027年起全面推開，爭取用3至5年時間，在全市范圍內(nèi)構建起“以零為起點、以預算項目為基礎、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預算安排機制，逐步打破支出固化格局，增強財政統(tǒng)籌平衡和重大戰(zhàn)略任務保障能力，為加快建設現(xiàn)代化國際大都市、奮力推進中國式現(xiàn)代化青島實踐提供有力支撐。
二、重點任務
（一）優(yōu)化預算編制模式
1.取消預算安排基數(shù)。完善預算編制程序，取消預算安排基數(shù)，按照“資金跟著項目走、項目跟著政策走”的原則，將預算項目作為預算編制基本單元，從零開始編制預算。以黨委、政府工作部署、事業(yè)發(fā)展目標和年度工作重點為導向，以當年可用財力為上限，根據(jù)項目實際需求、輕重緩急、績效情況等統(tǒng)籌核定預算，集中財力保障重大戰(zhàn)略、重要改革、重點任務落實。
2.分類編制項目預算。人員類項目，按照國家及省、市政策規(guī)定的標準和市編制管理部門核定的編制內(nèi)實有人員據(jù)實核定。公用經(jīng)費項目，根據(jù)單位編制內(nèi)實有在職人數(shù)、占有和使用資產(chǎn)狀況等因素，按照定員定額標準測算核定。其他運轉(zhuǎn)類項目，結合部門運轉(zhuǎn)和履職需要，圍繞年度重點工作任務目標等，按照黨政機關過緊日子要求和有關政策規(guī)定核定。特定目標類項目，結合特定工作任務和事業(yè)發(fā)展目標提前謀劃，加強項目評估評審，按照黨委、政府相關工作部署，根據(jù)支持對象、支出標準、支出責任等科學合理測算資金需求。
3.建立支出保障清單。將“三?！焙蛡鶆者€本付息作為必保支出單獨核定，其他專項資金實行清單化管理，編制支持經(jīng)濟發(fā)展、支持社會事業(yè)發(fā)展、支持城鄉(xiāng)建設發(fā)展三張財政支出分類保障清單，清單內(nèi)按照具體領域和項目實施分級管理，明確各項目具體保障內(nèi)容、保障標準、保障類別等，作為預算安排的重要依據(jù)，每年動態(tài)調(diào)整。
4.健全支出排序機制。市級財政部門統(tǒng)籌本級財力、上級轉(zhuǎn)移支付和政府債券等各類資金，科學預計下年度可用財力限額，在足額安排“三?！焙驼畟鶆者€本付息等支出后，對支出保障清單內(nèi)的其他事項，按照落實黨委、政府重點保障事項支出、部門履職必要支出、其他一般性支出的順序安排預算，并結合部門提報的支出排序情況，合理確定具體項目年度預算規(guī)模。
（二）嚴格支出政策管理
5.優(yōu)先保障重點支出。各級各部門要把落實黨中央、國務院決策部署和省、市工作要求作為預算安排的首要任務。對關系本地區(qū)打基礎、利長遠、“填平補齊”的重點支出事項要提前謀劃，并與年度預算全面銜接，報同級黨委、政府決策后，優(yōu)先予以保障。同時，要做實做細項目前期儲備，做到預算一經(jīng)批復即可執(zhí)行。
6.嚴控新增支出政策。各級各部門涉及增加財政支出的重大事項決策前，應科學測算資金投入，明確資金來源渠道，征求同級財政部門意見，按規(guī)定開展事前績效評估和財政承受能力評估后，按程序提請同級黨委、政府批準。除中央及省有明確規(guī)定的外，市級各部門出臺增加財政支出的政策，無論是否增加當年支出，均須事先征求區(qū)（市）意見后提請市政府批準，其中，重大支出政策和項目應由部門提報市政府常務會議研究批準。市級各部門出臺增加財政支出政策，原則上實行“進一退一”“進一退多”，優(yōu)化相關領域政策結構，保持預算支出規(guī)模相對穩(wěn)定。
7.嚴控新設專項資金。市級各部門在市政府批準設立的專項資金之外申請新設專項資金的,應事前提交財政部門進行必要性、可行性和財政可承受能力評估，對經(jīng)財政部門評估認定具備實施和設立條件的,由部門提請市政府常務會議研究批準。市級財政部門應會同有關資金主管部門制定專項資金管理辦法，明確資金用途、支持方式、分配辦法、部門職責、資金申報審批和下達程序等管理規(guī)程，專項資金中包含對下轉(zhuǎn)移支付的，應當在資金管理辦法中明確對下轉(zhuǎn)移支付具體分配因素和分配方法等。
8.科學制定民生政策。各區(qū)（市）要嚴格執(zhí)行中央及省、市出臺的具有明確保障范圍和保障標準的普惠性民生政策。對現(xiàn)有的民生政策，中央及省提高保障標準后，如市級標準仍高于中央及省新規(guī)定標準的，市級標準可暫不提高。我市擬出臺中央及省統(tǒng)一規(guī)定之外的民生政策,應按規(guī)定報上級備案。
9.厘清政府保障邊界。堅持有效市場和有為政府相結合,對市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的領域,原則上預算不再安排。各級財政要重點保障普惠性、基礎性、兜底性基本公共服務事項，避免過高承諾、過度保障。對競爭性領域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴從緊控制財政直接投入。合理確定支出規(guī)模和保障重點，支出預算不得與財政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預算投入規(guī)模、安排比例或規(guī)定逐年增加預算投入規(guī)模。明晰市和區(qū)（市）財政事權與支出責任，合理確定支出責任，不得將本級應承擔的支出事項轉(zhuǎn)嫁下級，也不得大包大攬應由下級承擔的支出事項。上級財政事權確需委托下級履行的，應當足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責任。
10.重構支出政策體系。各級各部門要對現(xiàn)行財政支出政策全面梳理、系統(tǒng)評估，重點審核政策和項目的必要性、可行性、合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟性等，清理取消執(zhí)行到期、交叉重復、低效無效、超出財政承受能力的政策和項目，并將上年度的預算執(zhí)行情況、資金使用績效情況等作為重要參考。除中央及省有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年，避免臨時項目長期化、長期項目基數(shù)化。
（三）加強財政資源統(tǒng)籌
11.深化收入預算管理。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理，統(tǒng)籌用于安排各類支出。在符合規(guī)定用途的前提下，上級轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于市委、市政府確定實施的項目，凡未明確具體支出政策或項目，僅明確使用領域和方向的上級轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配方案按程序報市政府批準后實施。支持部門在所屬單位之間合理調(diào)配非財政撥款資金，非財政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財政資金支持，對非財政撥款收入大于支出較多的事業(yè)單位應加強資金統(tǒng)籌。
12.積極盤活存量資金。健全存量資金定期核查和清理盤活機制。全面追蹤財政資金分配、撥付、使用情況，除國家另有規(guī)定外，對績效目標已完成的結余資金、因客觀原因當年無法形成支出的資金等，應及時繳回財政，統(tǒng)籌用于亟需支持的領域。市級部門按季度對實有資金賬戶結余資金進行全面梳理甄別，不再繼續(xù)使用的資金按規(guī)定及時繳回財政。
13.加大資產(chǎn)統(tǒng)籌力度。摸清行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)底數(shù)，持續(xù)通過調(diào)劑使用、共享共用、轉(zhuǎn)讓、出租等方式盤活資產(chǎn)。用好用活全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑共享平臺，推動中央、省、市、區(qū)（市）四級資產(chǎn)調(diào)劑共享，常態(tài)化推進全市范圍內(nèi)資產(chǎn)跨部門、跨級次調(diào)劑使用。將存量資產(chǎn)作為新增資產(chǎn)配置的必要前提，原則上不得在資產(chǎn)超標配置、資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎獾那闆r下配置同類資產(chǎn)。加強信息化建設項目統(tǒng)籌管理，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、集約建設、高效利用”，避免重復建設、資源浪費。
（四）加強預算剛性約束
14.規(guī)范收入征收管理。全面落實稅收法定原則，加大稅收征管力度，做到依法征收、應收盡收。各部門要將依托行政權力、政府信用、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權拍賣收入全面納入預算管理，未納入預算的收入不得安排支出。各級財政部門要嚴格非稅收入管理，及時督促主管部門完成收入預算，確保各項非稅收入應收盡收。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
15.從嚴安排新增支出。除中央及省確定事項和應急救災支出外，年度執(zhí)行中原則上不制定增加當年支出的政策，確需出臺的通過優(yōu)化既有支出預算結構解決。預算支出調(diào)整不得將已安排資金的重點項目調(diào)出“硬缺口”，統(tǒng)籌當年資金無法解決的，納入以后年度預算安排。新增支出政策實施期限原則上不超過3年，政策到期后對政策實施情況開展全周期績效評價，并將評價結果作為政策調(diào)整的重要參考。
16.嚴控預算調(diào)整調(diào)劑。在當年批準的市級一般公共預算總支出內(nèi)，確需在部門預算及其歸口管理的專項資金內(nèi)調(diào)劑解決的新增支出（含項目調(diào)整、項目單位變更和預算級次調(diào)整），由預算部門向市政府提出申請，市財政部門研究提出意見后，報市政府審批；政府性基金預算調(diào)劑比照一般公共預算辦理；國有資本經(jīng)營預算調(diào)劑由市財政部門向市政府提出申請，報市政府審批。部門預算及其歸口管理的專項資金無法調(diào)劑解決、需另外作出安排的新增財政補助（投資）項目或增加補助額度等支出，金額在200萬元及以上的，提報市政府常務會議研究批準；金額在200萬元以下的，比照部門預算內(nèi)調(diào)劑程序辦理。
17.壓實預算執(zhí)行責任。各部門要落實好預算管理主體責任，對預算完整性、規(guī)范性、真實性及執(zhí)行結果負責。要在預算管理中貫徹落實“三重一大”決策制度，由本部門黨組（黨委）審議后報同級財政部門，同時加強對重大項目安排、大額資金使用的管理，將項目立項、預算編制、預算執(zhí)行、績效管理等環(huán)節(jié)責任明確到人。各級財政部門要抓實抓細績效評價、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對預算執(zhí)行不達預期、績效較差、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的項目，及時調(diào)減預算、收回資金。各部門和單位要嚴肅財經(jīng)紀律，加強資金管理，依法自覺接受巡視巡察、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等各類監(jiān)督，切實維護財經(jīng)秩序。
（五）深化配套制度改革
18.加強支出標準體系建設。各級財政部門會同有關部門按照過緊日子要求和部門運轉(zhuǎn)實際，適時調(diào)整公用經(jīng)費定員定額、資產(chǎn)配置等領域支出標準。結合預算評審、成本效益分析結果等穩(wěn)步推進普遍性、經(jīng)常性的通用支出標準建設，逐步擴大支出標準覆蓋面，提高預算安排的科學性和準確性。加強支出標準應用，逐步將支出標準嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，作為實施零基預算的重要支撐。
19.優(yōu)化財政資金投入方式。綜合運用財政貼息、風險補償、股權投資等多元化政策工具，發(fā)揮財政資金撬動作用，引導和帶動社會資本投向市委、市政府確定的重點項目、重點領域。探索通過“撥投結合”“先投后股”等方式支持重點研發(fā)載體建設和重大科技成果轉(zhuǎn)化，大力推進科技創(chuàng)新。推進政府引導基金優(yōu)化整合，加快構建“3+N”政府引導基金體系，大力引入長期資本、耐心資本，精準支持“10+1”創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系等重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
20.加強預算績效管理。前移工作關口，健全重大財政支出政策事前績效評估機制，推動事前績效評估實質(zhì)性嵌入政策決策。深化成本績效管理改革,選擇部分公共服務事項，開展重點成本效益分析。探索“聚焦核心指標”的重大政策、轉(zhuǎn)移支付和政府投資項目績效管理模式，切實提升績效目標與預算資金的匹配度，增強績效目標對預算的引導約束。加強財政和部門績效評價，深度拓展績效評價領域，對重點預算支出周期性組織開展績效評價，強化績效評價結果與預算安排、改進管理、完善政策掛鉤。
21.推進財政數(shù)智建設。深化預算管理一體化建設，對預算管理一體化系統(tǒng)進行國產(chǎn)化適配改造，統(tǒng)一全市業(yè)務管理與操作流程。創(chuàng)新“數(shù)據(jù)＋”業(yè)務管理模式，打造更多創(chuàng)新性、實用性的數(shù)字化應用場景。完善數(shù)字化財政運行監(jiān)測，研究設定預警規(guī)則，對違規(guī)行為實時監(jiān)測提醒，督促提升預算管理規(guī)范化水平。發(fā)揮數(shù)據(jù)輔助財政決策作用，強化分析展示、決策輔助等服務，為科學決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級各部門要進一步增強實施零基預算改革的責任感和使命感，結合實際抓好貫徹落實。市財政局負責牽頭全市深化零基預算改革工作。各區(qū)（市）要協(xié)力推進零基預算改革。各級財政部門要加強對預算部門的業(yè)務指導，不斷完善配套制度。各級預算部門要樹牢零基預算理念，落實落細各項任務，推動改革落地見效。
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